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余葵|全面推开农村集体产权制度改革试点需要把握的八个问题
信息来源
农业农村部
信息时间 2020-06-01

全面推开农村集体产权制度改革试点

需要把握的八个问题

余  葵
农业农村部政策与改革司二级巡视员 



农村集体产权制度改革是党中央、国务院作出的一项重大的决策部署,是实施乡村振兴战略的重要抓手,对于保障农民权益、完善乡村治理、探索农村集体经济新的实现形式和运行机制具有重大意义。2016年,中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》),对这项改革进行顶层设计、总体部署。农业农村部狠抓中央政策贯彻落实,5年以来已经开展四批试点,共有15个省份、89个地市、442个县整建制试点,涉及80%左右的县级单位。按照中央2021年底前基本完成产权制度改革的要求,2020年是全面推开改革的关键之年,为确保改革试点如期完成,需要把握好以下八个问题。





一、搞清什么是农村集体经济


这是开展农村集体产权制度改革首先要明确的概念。农村集体经济是《宪法》明确的我国基本经济形态,《意见》第一次对什么是农村集体经济下了一个定义,明确提出“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合,实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制的重要形式”。与其他经济成分相比,农村集体经济有三个基本特征。
(一)农村集体经济是具有鲜明中国特色的农村经济形态。它既不同于前苏联的集体农庄经济,也不同于源于西方的合作经济,是我们在实践中不断探索、创造出来的,是我国独有的一种经济形态。农村集体经济实行土地等生产资料成员集体所有,以成员为创造主体和价值主体,其发展与成员的切身利益紧密相关,担负着组织农民和发展农民的重任。农村集体经济丰富了我国农村经济发展的组织形式和运营机制,实践证明,它的存在是有合理性的。
(二)农村集体经济是社会主义公有制在农村的具体体现。农村集体经济的主要生产资料归农村集体经济组织成员集体所有,否认私人产权,宅基地使用权对于集体成员无偿使用,实行家庭经营与集体统一经营相结合的双层经营体制,本质是农民的合作与联合,核心是财产的合并,目的是为了增强农民个体能力而组织起来,是实现农村集体所有制的一种经济形式。农村集体经济,不仅涵盖集体劳动、集体耕种、集体作业等诸多集体生产范畴,而且还涵盖集体经营、集体占有、集体原则等管理范畴,是社会主义公有制经济在农村的体现。
(三)农村集体经济的实现形式丰富多样与时俱进。高级社是我国集体经济的最初形态,《农村人民公社工作条例(草案)》确立“三级所有,队为基础”的集体所有制度,农户不再是一个独立的财产主体和经营主体,农村集体土地等资产所有权和使用权统一在一起,分别属于人民公社、生产大队、生产队三级集体所有。70年代末在极端贫困地区开展的以包干到户为主要形式的农村改革,是在坚持土地集体所有前提下,由原来高度集中的统一经营方式,逐步改革为以农户家庭分散经营为主的经营方式,农民拥有了土地承包经营权,并逐渐在集体土地上不断地积累起自己的财产。80年代中期在东部沿海发达地区探索开展农村集体产权制度改革,亦是在坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营的基础上,明确每个成员享有集体资产的股份或份额。实践的脚步一刻也没有停止,经历30多年改革探索后,2015年以来中央下大气力推动的农村集体产权制度改革试点,核心仍然是坚持农民集体所有不动摇,将农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体,发展农民股份合作。不同时期农村集体经济的实现形式各不相同,但总体上看,随着经济社会发展水平的提高,农村集体经济的实现形式丰富多彩,外延和内含与时俱进,具有旺盛的生命力和包容性。


二、明确农村集体资产所有权


这是农村集体产权制度改革的重要基础。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产;用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具等经营性资产;用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等非经营性资产。为摸清集体家底,农业农村部牵头,从2017年开始,历时3年,基本完成了全国农村集体资产清产核资工作,清查核实集体土地资源65.5亿亩,占国土面积的45.5%;集体账面资产6.5万亿元,其中经营性资产3.1万亿元。这些资产是农村集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础,明确其归谁所有,由谁依法行使所有权尤为重要。
农村集体资产的所有权属于谁?《物权法》第59条第一款规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”。《意见》进一步明确“要把农村集体资产所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体”,开辟了完善集体所有权的新路径。这就意味着,成员集体是集体资产所有权的法定主体。我国数量庞大的农村集体资产,特别是在脱贫攻坚过程中政府拨款、减免税费等形成的集体资产,依法属于各个乡镇、村、组集体经济组织成员集体所有,而不是属于某个基层组织所有,也不属于农民个人所有,更不属于村干部所有。近年来,在全国压茬推进的农村集体产权制度改革试点,一个重要的任务就是全面确认农村集体经济组织成员身份,明晰集体所有权的主体。
谁能代表成员集体行使集体资产所有权?《物权法》和《意见》均提出:属于村农民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权。显而易见,村组两级依法由农村集体经济组织代表成员集体行使集体资产所有权;未成立农村集体经济组织的,可由村委会或村民小组代行职能。那么,乡镇级和村改居后的集体经济,由谁代表集体行使所有权,需要注意两个方面:一是乡镇人民政府,没有代行乡镇级农村集体资产所有权的职能。因此有农村集体资产的乡镇,要建立集体经济组织,并由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权;二是村改居后的居民委员会,也没有代行集体资产所有权的职能,因此村改居的前置条件是进行农村集体产权制度改革,建立集体经济组织。
(三)用好用足两个政策。一方面要用好税收政策,《意见》规定“农村集体产权制度改革中,免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税,免征签订产权转移书据涉及的印花税,免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费”。2017年财政部、国家税务总局也专门出台政策支持农村集体产权制度改革。另一方面要用好确权政策,《意见》明确“对政府拨款、减免税费形成的资产归农村集体经济组织所有”。随着脱贫攻坚工作的推进,中央和地方各级政府投入大量财政项目资金,在农村形成了大量资产,许多地方出台配套文件,要求农业、财政、教育等相关部门梳理政府投入农村集体经济组织形成资产明细单,经实地盘点确认后,办理资产移交手续。山东省德州市陵城区共落实政府拨款、减免税费、扶贫投入等形成的农村集体资产6171.71万元,占集体资产总额的15%。



三、民主确认农村集体经济组织成员身份


这是农村集体产权制度改革的关键环节。确认农村集体经济组织成员身份,是事关广大农民群众基本民事权利的大事,在新中国的历史上还是第一次,老百姓十分关注。农村集体经济组织成员主要有两方面权利:一是财产权利,包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权;二是民主权利,包括对集体经济活动的知情权、参与权、表达权、监督权,以及选举权、被选举权等。做好成员身份确认,关键是把握三个方面。
坚持基本原则。我国农村在经历40多年快速发展的今天,城乡人口流动加快,现有的60多万个村、490多万个组中,许多已不是过去传统封闭、人员构成简单的村庄,一方面大量农民外出务工经商,长期不在村内居住;另一方面又有许多外来人员涌向农村,到经济发达或具有区位优势的村庄生产生活。加之农村外嫁女、入赘婿及其子女,以及农转居等特殊群体的户籍、土地承包关系、利益诉求千差万别、十分复杂。因此,做好农村集体经济组织成员身份确认,要坚持基本原则,按照“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”等七个方面,积极协调平衡集体内部各方利益,妥善解决成员边界不清问题。
明确政策界限。从前三批承担中央试点任务的279个县级单位看,大部分以县委县政府名义出台了成员身份确认指导意见,在县域范围内统一成员身份确认时点,规范成员身份确认程序,明确成员确认的基本政策,得到广大干部群众认可。山西省太原市晋源区,在反复征求意见的基础上,以政府办名义出台指导意见,明确成员身份的取得、确认、丧失等18个条件,对外嫁女、入赘婿、新生儿、丧偶离婚妇女、回乡退养人员、农转非人员、空挂户等13种特殊群体进行原则性规定,全区平稳确认成员45571户147512人,有效防止了“农嫁农”“居嫁农”“农嫁居”等出现“两头空”“两头占”现象。试点证明,现阶段采取由县级制定成员身份确认指导意见,明确必要的程序和基本政策是切实可行的。目前,全国已确认农村集体经济组织成员6亿多人。
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